特朗普政府发动本次关税战的深层原因和战略意图是实现经济再平衡。回顾美国过去二十多年经济失衡与再平衡历程可发现，美国内部各项政策目标相互矛盾，经济再平衡很难实现。因此，特朗普政府极有可能吸取之前经验教训，后续继续出台相关措施，通过财政、汇率、贸易政策等多维度协同发力，甚至在关税问题上反复，力求实现经济再平衡。
美国经济发展的失衡与再平衡历程
全球经济失衡问题由来已久，国际金融机构、各国政府及学界长期探讨经济再平衡路径。2005年2月，国际货币基金组织（IMF）前总裁拉托在《纠正全球经济失衡避免相互指责》演讲中正式提出“全球失衡”概念。针对全球失衡和美国经常账户赤字原因，美联储前主席伯南克发表《全球储蓄过剩和美国经常账户赤字》演讲，提出“全球储蓄过剩”假说。2008年金融危机后，美国在奥巴马执政时期正式推动经济再平衡，聚焦制造业回流与贸易结构调整。总体来看，2000年以来美国经济的失衡与再平衡历程大体可分为三个阶段：2008年金融危机爆发之前经济失衡不断加剧；金融危机爆发后至2020年疫情暴发前，美国政府出台各项政策推进产业、贸易、储蓄投资三大结构再平衡，在一定程度上减弱了失衡状态，但总体效果有限；疫情暴发后，再平衡进程中断，经济失衡再度加剧。
（一）产业结构。2008年之前空心化严重，制造业不断外流；2008年至2019年间美国政府着力发展制造业与高科技产业，推动制造业回流、强化科技创新，制造业人数有所增长；2020年疫情暴发打断了这一恢复进程。服务业发展虽为经济发展必然趋势，但美国服务业占比过高，且高度集中于金融、科技服务等领域，致使经济过度依赖虚拟经济，实体经济根基遭到削弱。产业空心化促使大量制造业企业外迁，国内制造业产能下降，众多传统制造业基地沦为“铁锈地带”，以底特律为典型，严重掣肘地区经济发展与就业。2000年开始，美国制造业就业人数持续锐减，2009年底降至约1151万，十年间降幅达33%。金融危机爆发后，美国着力发展制造业与高科技产业，推动制造业回流、强化科技创新。美国多届政府围绕产业发展频出政策，奥巴马时期推出《美国制造业振兴框架》《美国制造业促进法案》等，力促制造业复苏；特朗普首次执政时，借《美国国家安全战略》明确经济重振目标，随后签署1.5万亿美元税改法案，大幅降低企业所得税；拜登政府推动《基础设施投资与就业法案》《芯片与科学法案》《削减通胀法案》落地，持续布局产业升级。美国推进制造业回流取得一定成效，2010年至2019年制造业就业人数持续回升，至2019年底达约1280万人。此后疫情暴发导致2020年二季度就业人数骤降至1168万人，至今仍未恢复至疫情前水平：2025年一季度制造业企业就业人数约1276万人，较2009年仅增长11%，比2000年仍下降26%。
（二）贸易领域。2008年之前长期进口大于出口，国际收支经常账户持续逆差；2008年至2019年间美国政府从贸易与地缘战略入手，全方位遏制中国，贸易逆差有所下降；疫情暴发以来，贸易逆差重新快速扩大。2006年之前，美国经常账户逆差不断扩大，2006年达到约为8166亿美元，占国内生产总值（GDP）比重高达5.91%。贸易逆差是美国经常账户赤字的主因，而高额贸易逆差又主要源于商品贸易，服务贸易长期保持顺差。在国际贸易中，美国虽在高科技产品、农产品等领域具备出口优势，但在劳动密集型与部分资本密集型产品上高度依赖进口。这种贸易结构导致美国经济过度倚重少数优势产业，抑制其他产业发展，冲击国内就业与产业均衡。金融危机爆发后，奥巴马政府一边推动跨太平洋伙伴关系协定（TPP）等自贸协定谈判，企图以高标准贸易规则抢占亚太市场，一边对包括中国在内的多国发起反倾销、反补贴调查，加征关税以保护本土产业、缓解贸易失衡；特朗普第一次执政时期打破世界贸易组织(WTO)多边贸易规则体系，奉行“美国优先”单边主义，依据《1974年贸易法》第301条款对中国发起调查，2018至2019年公布四轮301关税清单，涵盖多类产品；拜登政府延续特朗普关税政策。美国经常账户逆差占GDP之比在2013年降至2.01%，此后直至2019年基本维持在这一水平。但2020年以来，美国经常账户逆差重新快速扩大。2024年经常账户逆差高达11336亿美元，较2019年扩大6918亿美元，经常账户逆差占GDP比例为3.91%，较2019年上升1.85个百分点。其中，商品贸易逆差高达1.29万亿美元，远高于全球商品贸易逆差国第二大国英国（3000亿美元左右）和第三大国印度（2600亿美元左右）。（见图1）
（三）储蓄投资结构。2008年之前呈现高消费、低储蓄特征，储蓄与投资长期倒挂，国际收支金融账户持续处于逆差状态；2008年之后美国呼吁各国一起努力实现储蓄投资均衡，但2020年以来“储蓄—投资”倒挂程度重新扩大。根据宏观恒等式（S-I=NX），国民储蓄减去国内投资等于净出口。该等式揭示了资本流动与实物贸易的关系：资本净流出意味着贸易顺差，反之则反。美国居民部门偏好借贷消费，居民部门杠杆率不断攀升，2008年初高达98%。与此对应，总体储蓄率持续下行，2009年降至14%，同期投资率却未同步下滑，致使储蓄投资缺口持续扩大，储蓄投资缺口在2008年达到峰值。
美联储前主席伯南克认为经济失衡的根源在于“全球储蓄过剩”，认为各国应协作起来一起根治全球经济失衡问题。2009年二十国集团（G20）匹兹堡金融峰会也聚焦经济再平衡问题，时任美国总统奥巴马呼吁出口大国应增加消费，美国等债务国应促进储蓄提升。2008年至2015年间，美国投资—储蓄差额明显下降。2015年美国储蓄率已回升至20%，但是2016年开始，又进入下降通道，2024年已降至17%。与此同时，投资率在2016年之后继续上升，投资—储蓄差额重新扩大，2024年投资—储蓄差额高达1.29万亿美元。（见图2）投资持续大于储蓄意味着美国必须从国际金融市场持续融入资金，这导致金融账户长期逆差以及美国外债规模不断扩大。截至2024年底，美国外债规模攀升至27.6万亿美元，占美国GDP比重高达93%。
美国未能顺利实现经济再平衡的原因
一是美国经济再平衡政策存在明显的内生性矛盾：期望通过消费投资“双扩张”促进制造业回流，但此举不仅未能从根本上改变美国制造业的比较劣势，反而导致“储蓄—投资”倒挂加大，经济失衡加剧。从产业结构看，根据比较优势理论，美国等发达国家与新兴市场国家处在不同发展阶段，具有不同的比较优势。美国试图通过市场开放、税收减免、直接补贴等方式吸引制造业回流，以重构实体经济基础。然而，全球产业链的空间布局是要素禀赋、市场规模、制度环境等多因素综合作用的结果。美国劳动力成本居高不下，土地与能源价格缺乏竞争力，叠加长期产业空心化导致的配套产业缺失、产业链协同效应不足等结构性问题，使得单纯依靠财税激励难以从根本上改变制造业的比较劣势。据英国媒体报道，在《通胀削减法案》和《芯片法案》2022年实施一年内公布的约2279亿美元投资项目中，累计有近40%、价值达840亿美元的制造业投资项目已延期或暂停。不仅如此，美国一方面通过转移支付增加居民部门可支配收入以刺激消费，另一方面通过产业补贴等方式鼓励企业投资，形成消费投资“双扩张”格局。这种政策组合导致储蓄率持续走低，储蓄—投资倒挂现象进一步加剧，与再平衡政策目标背道而驰。
二是为了享受美元霸权地位带来的好处，美国长期维持强势美元，在全球范围内购买商品，这阻碍了贸易逆差的缩窄。美国凭借美元的国际主导地位，可以通过印发美元来购买外国商品和服务，满足国内消费需求。其他国家为了获取美元用于国际结算和储备，也不得不多向美国出口商品和服务，导致美国长期存在贸易逆差。同时，美国大规模发行国债为国内赤字融资，吸引贸易顺差国积累的大量美元外汇储备回流美国，进一步维持了美国的贸易逆差格局。如果想缩减贸易逆差，美元则应相对贬值，而这威胁美元霸权地位、损害金融资本利益、降低美国各部门的经济福利，这种根本性转变必然面临巨大阻力。以美元为全球计价、结算和储备货币的货币体系导致美国经常账户长期赤字。
三是美国财政支出过度扩张，政府持续加杠杆抵消了居民储蓄增加对贸易逆差的改善作用。在2008年金融危机前，美国经济增长依赖居民部门加杠杆消费，彼时政府资产负债表健康，甚至出现财政盈余。危机爆发后，居民受“伤疤效应”影响，债务扩张意愿骤降，主动缩减杠杆、增加储蓄，美国居民部门杠杆率已从2008年初98%持续下降至2024年三季度70%左右。从理论上看这将促使贸易逆差收窄。但美国政府为避免内需萎缩、失业率攀升引发支持率下滑，持续维持宽松的财政与货币政策，大幅举债后向居民部门转移支付以刺激消费。美国政府部门杠杆率从2008年二季度的58%上升至2024年三季度112%左右。这种财政扩张不仅抵消了居民储蓄增加对贸易逆差的改善作用，反而进一步推高贸易逆差与政府债务规模，加剧经济失衡困境。不少研究也表明，美国的经常账户赤字和财政赤字呈现明显的正相关性。
四是疫情期间的需求扩张和供应链复苏错位导致进出口失衡加剧。2019年底新冠疫情暴发后，美国采取“直升机撒钱”式需求刺激政策，通过大规模财政补贴直接提振居民消费疫情期间。美国需求端快速反弹，供给端并未同步跟进，工业生产恢复滞后，只能通过国际市场进口产品，导致美国商品贸易逆差急剧扩大。此外，2003年至2019年间，美国服务贸易顺差的扩大抵消了商品贸易逆差，使得经常账户赤字在2019年之前保持稳定。由于新冠疫情暴发，全球旅游等服务贸易需求大幅下降，美国服务贸易顺差明显减少，直到2024年才恢复至2019年水平附近。服务贸易顺差减小与商品贸易逆差扩大共同导致经常账户赤字明显扩大。
美国关税战后续可能政策动向
一是美国加征关税既是目标也是手段，后续仍有可能利用提高关税作为威胁，对华施压。鉴于中美经济深度依存，巨额关税反噬效应显著，美国难以真正落实此前宣布的关税加征措施，更多会将加征关税作为谈判筹码，借此迫使中国在经贸议题上作出让步。后续美国可能会根据谈判情况，在关税问题上存在反复，施压中国扩大内需，增加对美采购，如扩大对其大豆、玉米、小麦、牛肉、禽类产品等农产品的采购规模，增加采购其液化天然气、页岩油产品等能源产品。取消对美国汽车、奢侈品等消费品的高关税。也会要求中国放松关键产品出口管控及扩大相关市场准入。如开放金融市场，允许美国金融机构在华独资运营证券、基金、保险业务，取消外资持股比例限制等。
二是美国有可能要求其他国家支持美债，并通过债务重组等手段将财政失衡风险转嫁给其他国家。当前美国政府债务负担过重，2024年净利息支出高达8811亿美元，快要赶超军费开支。近期特朗普签署《大而美法案》，将会进一步大幅扩大财政赤字。为降低财政压力，美国政府后续或对内会施压美联储尽快降息，促进市场利率下行。对外施压他国增加美债认购，转嫁财政失衡风险。不排除美国会要求相关国家配合其进行债务重组，将之前高利率短期限品种债券置换为较低利率长期限品种债券。
三是美国可能干预他国汇率政策寻求美元贬值，同时扩大加密货币储备支撑对美元的信心。一方面，为突破再平衡困境，美国或要求主要贸易伙伴抛售外汇储备，推动美元贬值。此举措虽损害金融资本利益，但特朗普政府或不顾阻力推进。近期不少亚洲国家货币升值已经较为明显。另一方面，为了对冲美债危机和美元信用下滑风险，美国可能通过将比特币（BTC）、以太币（ETH）等加密货币纳入储备，以加密货币的全球流通性和稀缺性来支撑对美元资产的信心。
四是美国预计会实施差异化关税并划分贸易阵营，联合同盟国对中国进行围堵。美国可能根据各国与美国的合作程度，将全球经济体划分为不同贸易阵营，实施差异化关税和贸易政策，引导全球产业链布局至自己同盟国家。同时，联合这些国家围堵中国的企业，遏制中国产品的转道出口。
（作者邢炜为中国农业银行金融市场部高级经济师；李洁为国家发展改革委价格成本和认证中心助理研究员）
公式
①A. Barattieri，“Comparative Advantage，Service Trade，and Global Imbalances”，Journal of International Economics，Vol.92，No.1，2014，pp.1-3.
②B.Bernanke，“The Global Saving Glut and the US Current Account Deficit”，Board of Governors of the Federal Reserve System (US) ，2005.
③V.Joshi，et al.，“Global Imbalances，and International Monetary Reform，Today”，Rebalancing the Global Economy: A Primer for Policymaking，2010，p.173.
④董志勇,李成明.全球失衡与再平衡:特征、动因与应对[J].国外社会科学,2020,(06):105-116.
⑤王厚双,李艳秀.全球经济失衡与全球经济再平衡研究新进展[J].经济学家,2015,(03):84-92.
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